为贯彻落实党中央和省委关于深化行政执法体制改革的部署要求，着力破解多头执法、权责交叉和基层执法力量薄弱等难题，张家界市全面理顺执法职责，实行市级城市管理、市场监管、文化市场、交通运输、应急管理行政执法权全部下放，市级执法力量下沉永定区，全方位构建以区为主的综合行政执法体制。

一、选题背景

（一）符合改革方向。中央关于深化行政执法体制改革已明确总的要求和改革方向，要进一步减少执法层级、下沉执法力量、理顺职责关系，构建以区县为主的行政执法体制，充分发挥区县属地管理作用和贴近基层的优势，不断提高执法的针对性和有效性。省委明确设区的市本级和市辖区原则上只设一个执法层级，可以选择人员力量下沉到市辖区开展执法，也可以将市辖区整体上收市一级执法。

（二）符合我市市情。与其他市相比，张家界市辖区除远郊区武陵源区外只有永定区，如理顺与永定区之间的执法体制，可真正实现一城两区、一视同仁。市辖区执法监管对象相对少（常住人口51.08万人），市本级综合行政执法队伍体量小，全部下放的压力相对较小。

（三）符合发展需要。综合执法领域监管对象多为直接面向广大群众的市场主体，属地监管责任重大。永定区拥有审批权、监管权、处罚权等完整管理事权，做到权责一致，能更好落实属地责任，确保乡镇（街道）赋权更顺畅。永定区为县改区，管辖广大乡村，保留区一级执法队伍可以发挥其贴近基层优势，快速处置违法事件，减少工作环节，全面提升执法质效，为促进经济高质量发展提供保障。

二、主要做法

（一）注重早预研、早谋划，全面摸清人员“底子”。中央出台做好地方机构改革组织实施意见后，为提高机构改革方案制订的前瞻性、科学性、合理性，确保机构改革顺利推进，张家界先行在2023年10月开展方案预演和专项调研，集中精力对综合行政执法队伍的机构设置和人员编制、执法事权、执法队伍运行状况进行摸底，建立专库台账，对涉改人员退休情况、所属系统近5年空编情况进行全面测算推演，经过综合研判，提出实行以县（市、区）为主的行政执法体制等5个方面16个对策建议，为全面推进改革奠定了基础。

（二）突出抓重点、抓难点，全力找准问题“根子”。市本级综合行政执法权全部下放，市本级要减少5个处级事业单位、减少75名处科级领导职数，永定区与市本级的经费保障有差异，下放对执法人员政治经济待遇有影响，还将面临区行政主管部门难指挥、内部难平衡、队伍难管理、制定公平合理的分流措施难度大的问题，且还客观存在执法队伍人员年龄跨度大、学历层次不齐、职级和岗位等级差异大、进入途径多样、利益诉求不一等问题。为避免造成不稳定因素，张家界市针对上述难点，重点做好涉改人员的思想政治工作和待遇保障工作，用好用活省里已出台的非参公执法人员可进行岗位设置、参公执法人员继续执行公务员职务职级并行制度等配套措施，将影响降到最低。

（三）做到勤会商、勤部署，全心出台下放“法子”。召集组织、人社、财政等部门碰头会商10余次，学习机构改革有关政策精神，对涉改人员的职务职级晋升、岗位聘用与转变岗位等重点问题，进行充分会商，并就有关政策口径积极与省有关对口处室对接请示。通过全面调研座谈和充分碰头会商，按照“依法依规、部门主责、分门别类、精准施策”工作思路形成了《行政执法体制改革中有关组织人事问题的处理意见》，明确过渡期现有人员的身份、使用编制层级、工资福利待遇发放渠道、人事档案关系“四个不变”，已担任领导职务的待遇和已享受管理七、八级待遇的管理人员待遇“两个不降”，涉改人员职级、岗位晋升通道和人员流动出口“两个畅通”等8条具体措施，破解涉改人员的后顾之忧。

（四）坚持多调度、多督促，全员压实责任“担子”。市委组织部牵头与原市5支行政执法队伍的7名主要负责人逐一开展谈话，要求他们统一思想认识，带头下沉永定区，服从区级的统一指挥和安排，并落实相关要求和遵守有关纪律。召开市辖区行政执法体制改革推进会，强化“六级责任”，进一步要求原市五支执法队伍的现有力量全部下沉永定区，实行集中办公，与区执法人员统一编组开展执法工作，所有下沉人员必须听从永定区的统一指挥，服从永定区的统一安排，不能讲价钱，不能讨价还价，更不能“躺平”。建立四张“清单”确保力量下沉到位，其中组织人事调整负面清单规定执法工作推进运行情况和下沉人员工作表现等情况将直接影响涉改人员消化安置启动、班子调整和工作人员调整。

（五）注重强基础、强能力，全程打开保障“路子”。将市级的执法办公设备、执法装备、执法车辆等资产同步移交区级，市级执法经费同步转移，使永定区执法装备和经费得到加强，突出了集中力量办大事的显著优势，为提升执法水平提供了坚实保障。强化人员培训，规范实战操作，逐步解决市区原执法系统无法兼容的问题，同时就各领域专业业务知识、案件实操办理、行政处罚自由裁量、适用法律依据等进行培训，有效提升执法人员执法业务水平和执法应对处置能力。5支综合行政执法队伍实行区一级执法、集中办公，明确区级执法队伍承接市级执法队伍下放后的职责权限和编制数，通过编制下放、重心下移、力量下沉、保障下倾，改变了市区两级各自执法、执法人员力量薄弱、执法手段单一的现象，执法保障得到空前加强。

（六）聚焦促发展、促提升，全速迈开融合“步子”。市辖区5支综合行政执法大队在规定时间内完成挂牌和合署办公，并承担了执法体制改革后的所有执法事项。各主管部门细化实施方案，根据实际情况制定人员消化安置方案和后勤保障实施方案，建立指挥协调工作机制、下沉人员日常管理办法和“1+N”考核办法，合理安排市下沉执法人员和区执法人员工作岗位，不断推动思想、职能、业务、队伍、阵地、装备等“六融合”，保障执法工作开展有序，整体运行顺畅。改革以来，涉改队伍人员思想稳定，执法职责平稳过渡，未发生一起越级上访和集体上访事件，未出现负面舆情。

三、取得成效

（一）体制机制更顺。本次改革后，市区两级保留一支执法队伍，减少了执法层级，改变了过去市区两级执法过程中“踢皮球”现象，由“多头执法”向“聚指成拳”转变，理顺了综合执法体制，统筹配置行政执法职能和执法资源，推动执法主体相对集中，促进了执法职责和属地管理职责高度融合，不断建立权责明晰、简约高效、运转有效、执法有力的综合行政执法体制。

（二）执法效率更优。一是执法联动加强。通过整合执法资源、优化机构设置、建立部门联合协作机制、开展部门联合执法等措施，执法效能显著提升。如在“铁腕治旅”行动中，文化、公安、交通、网信、市场监管等部门联合，办理了多起有影响的重大案件，其中对“8.28舆情事件”系列案件总罚款累计高达33万元，有力打击不合理低价、非法同城转交、虚假宣传、强迫购物等违法违规行为，在行业内形成有效的震慑。二是案件处置提速。优化处置程序，提高受理效率，全面提高线索转办速率和工作效能。如区城市管理综合行政执法大队将执法力量进一步下沉至各个街道，各执法中队基本实现了定人定编定岗和网格化管理，使管理与执法不留空隙，发现违法行为得到及时有效制止和处理；1-9月，全市涉旅投诉举报处置效能评估排全省第一。

（三）执法力度更大。实行一支队伍执法后，市、区两级梳理并公示了本级执法事项目录，明确执法事项，进一步规范行政执法行为，加强对行政处罚、行政强制、行政检查等执法事项管理，不断提升行政执法标准化、规范化、精细化水平。如文旅部门出动执法人员1856人次，检查文旅企业5427家，发放提醒告诫函3000余份、消费提示5000余份，受理有效投诉4403件，已办结4210件，办结率达96%；城管部门下达整改通知133个，罚款187余万元；市场监管部门为消费者挽回经济损失863.73万元。据统计，执法权下放以来，永定区5支执法队伍共办理案件609起，其中应急管理24件，交通运输115件，城市管理244件，市场监管167件，文化市场59件，与同期相比，案件办理数和办结率均有所上升。

四、经验启示

（一）对标对表推进是深化综合行政执法改革的最大底气。张家界市委深入贯彻落实党中央关于深化党和国家机构改革决策部署，主动对标对表省委关于深化地方机构改革的部署要求，牢牢把握正确改革方向，坚持问题导向、不惧改革压力，勇于自我革命，坚定坚决下放市本级综合行政执法队伍，保持改革定力，坚定改革方向不动摇。

（二）市区合力推进是做好综合行政执法改革的最大保障。市、区两级党委政府对综合行政执法改革工作高度重视，主要领导多次调研、亲自部署和调度，对重点环节工作作出安排部署，确保主体责任压实。针对改革推进过程中遇到的重点、难点问题，市区积极沟通、协同联动，合力推进，确保改革工作目标明、节点清、步子稳。

（三）以人为本推进是做好综合行政执法改革的最大支撑。本轮机构改革综合行政执法队伍编制实行专项管理，人员实行实名制专库管理，采取“老人老办法、新人新办法”安置涉改人员。张家界市坚持以人民为中心的工作导向，通过完善配套措施，建立激励机制，最大程度保障了涉改人员政治经济待遇，稳定涉改人员思想，确保了改革稳步推进。

（刊载于《中国机构编制》2025年第4期）

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